Актуальность. Действующим законодательством закреплено требование о необходимости определения порядка для расчета нормативов на реализацию образовательных программ дошкольного, общего и дополнительного образования детей, однако на сегодняшний день федеральное регулирование этого вопроса не предусмотрено.

На федеральном уровне установлено требование об утверждении нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных образовательных услуг (ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1]) и утверждены Общие требования для расчета указанных затрат – Общие требования к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденные приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 22.09.2015 № 1040 [2].

Иными словами, существуют федеральные требования в части определения нормативных затрат на местном уровне, а также нормативных затрат в отношении региональных образовательных организаций, а вопросы определения объема субвенций местным бюджетам на образование находятся в исключительной компетенции региона.

Таким образом, в связи с отсутствием федерального акта, который бы закрепил порядок формирования нормативов расходов в отношении дошкольных образовательных организаций и общеобразовательных организаций, в субъектах Российской Федерации сложилась различная правоприменительная практика по этому вопросу.

Цель статьи – определить проблемные зоны правоприменительной практики субъектов Российской Федерации в регулировании нормативных затрат на оказание государственной услуги в сфере дошкольного образования и предложить пути решения по их устранению.

Основная часть.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ [3] к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом частью 2 статьи 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что указанные нормативы определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ, в том числе с учетом обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся.

Пунктом 2 части 3 статьи 11 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено, что федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя, в том числе требования к финансовым условиям реализации основных образовательных программ.

Таким образом, перечень расходов, связанных с обеспечением предусмотренных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования самостоятельно определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом вышеупомянутых норм  Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и требований к финансовым условиям реализации основных образовательных программ, определенных в Федеральном государственном образовательном стандарте дошкольного образования, утвержденным приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 г. № 1155 [4].

Анализ правоприменительной практики регионов по вопросу финансирования государственной услуги по получению дошкольного образования свидетельствует о наличии ряда проблем, связанных с неодинаковым применением положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части дошкольного образования и требований федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования (далее – ФГОС дошкольного образования) об обеспечении финансирования дошкольного образования.

Во-первых, в субъектах Российской Федерации отсутствует единый подход к формированию нормативов и затрат на представление услуги в сфере дошкольного образования, что приводит к различиям в правовом регулировании этого вопроса:

не все субъекты Российской Федерации утверждают нормативно-правовым актом методику расчета нормативов: утверждены методики в Московской области, Тамбовской области, Красноярском крае, Ставропольском крае, Хабаровском крае; треть субъектов не утвердили методику и правила определения нормативов для расчета субвенций на дошкольное образование (Волгоградская область, Ярославская область);

не все субъекты Российской Федерации утверждают региональным нормативно-правовым актом размер нормативов для расчета субвенции на дошкольное образование: к таким субъектам относятся 20% регионов (Владимирская область, Рязанская область, Тульская область, Ульяновская область, Пензенская область и др.);

 не существует единой практики по утверждению методик и размеров нормативов: в ряде субъектов Российской Федерации нормативы устанавливаются теми же актами, что и методики их расчета (Еврейская автономная область, Астраханская область, Краснодарский край, Мурманская область, Липецкая область, Московская область); в других регионах нормативы, рассчитанные на основании методик, утверждаются ежегодно законом о региональном бюджете либо отдельными нормативными правовыми актами (Волгоградская область, Свердловская область, Республика Хакасия).

Второй распространенной проблемоой в правоприменительной практике субъектов Российской Федерации является несоблюдение правила о том, что нормативы на местном уровне должны быть не меньше нормативов на региональном уровне. Существуют примеры значительных различий и между нормативами, используемыми на региональном уровне для определения субвенции на образование местным бюджетом, и нормативными затратами, устанавливаемыми местными администрациями в отношении подведомственных муниципальных образовательных организаций. В качестве муниципального норматива используется средневзвешенное значение нормативов затрат на оказание муниципальных услуг в субъекте Российской Федерации.

Наибольшую разницу минимальных нормативов, установленных субъектами Российской Федерации для расчета субвенции, и нормативных затрат муниципальных образований демонстрируют следующие регионы: Ямало­Ненецкий автономный округ, Ленинградская область, Владимирская область, Хабаровский край, Рязанская область, Республика Татарстан, Ярославская область, Иркутская область, Алтайский край.

Как показал анализ, в части субъектов Российской Федерации муниципальные нормативы на образовательные услуги занижены по сравнению с нормативами, устанавливаемыми на региональном уровне. В некоторых регионах муниципальные нормативы меньше нормативов для расчета субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; в других регионах значения обоих нормативов равны друг другу.

Еще одной значительной проблемной зоной является несоблюдение субъектами Российской Федерации требований ФГОС дошкольного образования, к финансовым условиям реализации программ дошкольного образования.

Так, пунктом 3.6.3 ФГОС дошкольного образования, предусмотрено, что нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования определяются в соответствии с ФГОС дошкольного образования, с учетом типа организации, осуществляющей образовательную деятельность, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы дошкольного образования, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления организациями, осуществляющими образовательную деятельность:

расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу дошкольного образования;

расходов на средства обучения и воспитания, соответствующие материалы, в том числе приобретение учебных изданий в бумажном и электронном виде, дидактических материалов, аудио- и видеоматериалов, в том числе материалов, оборудования, спецодежды, игр и игрушек, электронных образовательных ресурсов, необходимых для организации всех видов учебной деятельности и создания развивающей предметно-пространственной среды, в том числе специальных для детей с ограниченными возможностями здоровья;

расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности;

иных расходов, связанных с реализацией и обеспечением реализации образовательной программы дошкольного образования [4].

В правоприменительной практике регионов нередки случаи (нарушения выявлены в 23 регионах), когда регионы и органы местной власти не включают услуги по присмотру и уходу за детьми-инвалидами в государственное (муниципальное) задание организациям, реализующим образовательные программы дошкольного образования, и таким образом, нарушаются положения Федерального закона «Об образовании в Российской федерации» (ч.3, ст.79, ч.1. ст. 8), ФГОС дошкольного образования (п. 3.6.3).

Выводы

В правоприменительной практике субъектов Российской Федерации по реализации положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части дошкольного образования и требований ФГОС дошкольного образования сложились различные подходы к обеспечению финансирования дошкольного образования.

Различия в правовом регулировании предоставления государственной (муниципальной) услуги дошкольного образования в субъектах Российской Федерации отрицательно влияют на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, в муниципальных общеобразовательных организациях.

Возможным путем решения проблем правоприменительной практики по вопросу финансирования дошкольного образования является разработка Министерством просвещения Российской Федерации нормативно-правового акта, который бы закрепил на федеральном уровне порядок формирования нормативов расходов в отношении дошкольных образовательных организаций в целях единообразного применения положений Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и ФГОС дошкольного образования.

 

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ// Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/

2. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 22.09.2015 г. № 1040 «Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением» //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 2015 г., № 50.

3. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ // Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/

4. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 № 1155 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования» // Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_154637/